2025城市更新政策梳理：最新补贴项目申报指南

▲ 场景示意

根据最新统计，截至2026年3月，2019年中央部署实施城市更新以来，累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及1.2亿居民，加装电梯超过13万部。"十四五"期间，全国改造城镇老旧小区24万多个、4000多万户，更新改造84万公里地下管网，稳步推进2387个城中村改造，完成6500多个老旧街区保护性修缮。

这一组数据背后，是我国城市发展从"增量扩张"转向"存量提质"的深刻转型，2025年国家密集出台顶层政策、推出中央财政补助支持，城市更新进入规范化推进的新阶段。

城市更新的核心定义，是对城市中不适应现代化生活的地区进行有计划改建，国内现阶段的狭义范畴，主要是对低效存量建设用地盘活利用，以及对危破旧房进行整治提升。从国内发展历程看，城市更新理念已经从上世纪的"大拆大建"，转向吴良镛先生提出的"有机更新"，这一理念在北京菊儿胡同改造后，已经在苏州、西安、济南等多个城市落地，当前更新类型也逐步以有机更新和综合整治为主，更加注重存量建筑的人文、历史价值再开发。

2025年政策落地过程中，部分地区仍然存在几个共性问题。这些问题如果不能有效解决，将影响政策目标的实现。

核心问题在于规划适配性不足。传统详细规划多针对增量开发制定，对存量更新的混合功能需求、微更新项目适配性不够，部分新产业新业态项目因不符合现有规划无法落地。其次是存量盘活的成本压力较大，历史遗留的无手续用地处置缺乏明确规则，部分中小运营主体难以承担一次性土地出让成本，导致项目现金流承压。此外，公众参与机制不完善，部分项目前期未充分听取居民意见，落地后出现争议，影响推进进度。

以苏州先行先试的过渡期政策为例，当地对利用存量土地房产发展国家支持产业的项目，实行5年过渡期内免征土地相关收益，直接降低经营主体初创成本20%以上，有效破解了初始成本过高的问题。而长春商埠地历史文化街区的实践，则印证了有机更新的可行性：项目完成修缮后保留原有风貌，引入文旅、零售新业态，开业一个多月吸引客流超80万人次，既保护了历史文化，也实现了项目收益平衡。

与之形成对比的是，部分地区仍然存在走回"大拆大建"老路的倾向，违反"老城不能再拆"的要求，违规拆除具有保护价值的老建筑，不仅破坏城市文脉，也引发群众不满，最终导致项目停滞。还有部分地区为了争取资金，包装不符合要求的项目，试图新增隐性债务，给地方财政带来长期风险。

从政策层面看，2025年5月印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，已经明确了最新的顶层设计，提出到2030年实现城市开发建设方式转型初见成效的目标，确定了八大核心任务。

1 加强既有建筑改造利用，稳妥推进危险住房改造，分类实施抗震加固，涉及保护对象实行"一屋一策"，严禁以更新名义违法拆除历史文化资源，同时支持老旧厂房、低效楼宇功能转换。

2 推进城镇老旧小区整治改造，更新老化管线、消除安全隐患，支持加装电梯，完善配套公共服务设施，建立长效管理机制。

3 开展完整社区建设，构建一刻钟便民生活圈，因地制宜补齐服务设施短板。

4 推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，城中村改造不搞大拆大建，"一村一策"确定改造方式，优先推进群众意愿强烈的项目。

5 完善城市功能，利用存量空间优先补齐民生短板，推进适老化、适儿化改造，增加普惠托育、养老服务供给。

6 加强城市基础设施建设改造，加快地下管线改造，推进防洪内涝治理，实施城市基础设施生命线安全工程。

7 修复城市生态系统，推进海绵城市建设，增加社区公园、口袋公园，推动公园绿地开放共享。

8 保护传承城市历史文化，落实"老城不能再拆"要求，建立保护前置机制，不随意拆除老建筑，禁止拆真建假。

2025年12月印发的《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，进一步破解政策堵点，推出11项具体支持措施，核心包括四个方面。

✅ 增强详细规划适应性，对更新区域详细规划进行评估优化，制定土地混合利用正面清单，对加装电梯、充电设施等微更新项目，可制定规划许可豁免清单。

✅ 优化过渡期支持政策，利用存量土地房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期政策，不改变用地主体和规划条件，过渡期满符合要求可按新用途办理用地手续，采用租赁或协议出让方式降低成本。

▲ 场景示意

✅ 鼓励临时利用空闲建设用地和存量建筑，在保障安全、不影响远期规划的前提下，符合正面清单的临时利用无需办理规划许可。

✅ 创新不动产登记服务，分类处置历史遗留无手续建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则妥善解决。

目前，2025年度中央财政支持城市更新行动申报已经启动，根据财办建〔2025〕11号文件要求，本次仅面向大城市及以上城市，共评选不超过20个，优先支持超大特大城市、黄河珠江重点流域沿线大城市，每省（区、市）仅可推荐1个城市。

申报需要满足三个核心条件：一是已建立城市更新组织领导协调机制，制定工作方案，实施范围集中在城市老城区；二是城市财力满足投入需求，地方政府债务风险低，不得新增隐性债务；三是2023年（含）以来住房城乡建设领域未发生重大生产安全事故、无重大负面舆情。

遴选流程分为四个步骤：首先由省级财政+住房城乡建设部门择优推荐，直辖市可直接申报；之后两部组织专家书面评审，按120%差额比例确定进入现场答辩名单；进入名单城市参加公开答辩；最后综合得分确定入围城市，公示无异议后生效。各省需于4月30日前联合行文报送，中央财政补助标准分档确定，东部地区不超过8亿元，中部地区不超过10亿元，西部地区和直辖市不超过12亿元，根据工作推进情况分年拨付。

资金支持方向分为两类，一类是样板项目建设，包括地下管网更新改造、污水处理厂网一体建设、垃圾分类处理、历史文化街区和老旧小区改造、口袋公园建设等；另一类是机制建设，包括项目储备生成机制、资金筹措机制、用地保障与审批机制建设的相关支出。

从地方实践看，北京、长沙等地已经出台落地计划。北京市2026年第一批城市更新计划，共计1321个项目，2026年计划投资1049.5亿元，涵盖八大类任务，其中计划更新1万多台住宅老旧电梯，推进故宫周边、白塔寺等多个历史风貌区更新，新增多个城中村改造项目。长沙市出台《全面推进城市更新行动方案 (2026—2030年)》，明确到2030年基本完善可持续城市更新模式，优先推进五一商圈等示范片区建设，到2030年实现主城区燃气管网风险动态清零。

全国各地也形成了一批可复制的经验：上海市完成了历经30余年的"拎马桶"改造，最后1万余户家庭拥有独立卫生设施，累计惠及上百万居民；广州市荔湾区推动相邻小区打包改造，共享养老驿站、便民商超，实现资源共享降低改造成本；吉林省长春市商埠地历史文化街区通过修缮活化，开业一个多月吸引客流超80万人次，实现了保护与利用的平衡。

"十五五"规划纲要已经明确，未来五年高质量推进城市更新，预计至少可完成投资15万亿元，其中地下管网更新可拉动投资约5万亿元，重点改造任务包括改造50万套（间）危旧房、焕新11.5万个老旧小区、改造1500个老旧街区和厂区、焕新77万公里城市管网。从产业链带动看，当前已经显现出明显效应，四川德阳电梯企业订单已排至2026年底，计划扩产；浙江温州绿色建材企业计划2026年将生产基地布局扩大到30座城市。

▲ 效果示意

结合政策要求和各地实践，推进城市更新需要把握几个关键实施要点。

第一，严格把握政策底线，严禁大拆大建，严禁新增隐性债务，严禁搞劳民伤财的"面子工程"，落实"老城不能再拆"和"应保尽保"的要求，保护城市历史文化文脉。

第二，用足用好过渡期政策，降低项目初始成本，苏州经验显示，合理的过渡期政策可降低20%以上的初创成本，对于轻资产运营的新产业项目尤为关键。

第三，建立全流程公众参与机制，从项目策划阶段就听取居民意见，兼顾各方利益，避免落地后出现争议，广州相邻小区打包改造的经验，就是通过听取居民意见，实现了资源共享降低成本，各方都获得了收益。

第四，探索可持续的资金平衡模式，整合不同类型项目，用经营性收益反哺公益性改造，同时积极争取中央财政补助、超长期特别国债、地方专项债支持，符合条件的项目可探索发行REITs，实现资金闭环。

需要强调的是，城市更新项目推进过程中，要特别注意规避几个风险点。这些问题处理不当，可能影响项目整体成效。一是规避历史遗留问题处置风险，要严格按照包容审慎、尊重历史的原则分类处置，避免引发产权纠纷；二是规避安全风险，改造前要全面开展房屋安全检测，优先消除危险住房、燃气管网等安全隐患；三是规避资金风险，严格落实严禁新增隐性债务的要求，合理安排资金进度，避免资金链断裂。

从发展趋势看，城市更新政策将继续深化，未来五年将成为城市高质量发展的重要抓手。提前熟悉政策要求，做好项目谋划，才能更好地把握政策机遇。