多元主体参与城市更新项目的主要难点堵点及下步对策建议——以浙江为例

实施城市更新行动是应对当前城市发展从规模扩张转向存量提质阶段的重要举措，是进一步扩大内需、拉动有效投资、增强发展动能的必然选择。城市更新点多面广，项目资金需求量大，时间周期长，财务成本高，靠传统财政投入方式保障难以维系。在高质量推进城市更新过程中，浙江坚持以人民为中心，着力构建城市更新可持续机制，通过创新投融资模式、鼓励产权人自主更新、加强政策法规保障等举措，支持和引导社会各方力量和资源主动参与、深度参与，努力实现政府、市场、社会与民众多方共赢。

多元主体参与城市更新的主要难点堵点

（一）运营模式和优质运营资源不足，金融支持长效运营机制需要破题

房地产市场下行后，传统的“征迁—卖地—开发”城市开发建设模式面临挑战。存量城市更新项目，更多依靠以可持续运营为核心的资金平衡路径，强调长期资产价值提升与持续收益能力。然而在实践中，多元化的运营模式需要进一步探索创新，优质的运营主体及人才队伍相对不足，制约了很多更新项目的建设推进。与此同时，现有金融支持政策更多按照“前期开发、一次性融资”的框架设计，与长周期运营收益需求相匹配的金融产品和金融服务还不多，难以有效支持依靠持续经营产生现金流等收益的市场化运营。这些因素影响了社会资本投入参与城市更新项目的积极性。

（二）更新项目主体多元、产权复杂，统筹推进机制仍不健全

城市更新片区往往产权结构复杂，涉及大量原住民、商户、企业等多类权属人，公私产权混杂、产权分散，厘清产权、协调各方权益难度较大，要投入的时间成本和资金成本较高。片区更新实施主体统筹、多部门协调等机制还不健全，导致很多更新项目实施推动难度大，存在不确定性，削弱了社会资本参与意愿。如在台州市黄岩区东禅巷、司厅巷街区更新过程中，产权归集不集中，存在一个合院内住户较多、意愿不一的情况，在个别住户坚决自持又因经济困难不愿出资修缮的情况下，社会资本较难参与更新改造。

（三）增量时代形成的审批许可制度难以适应存量更新需求，亟待完善形成新的工作路径

现行审批流程主要是围绕产权清晰的“白地出让”而设计的自上而下、层层审批的模式，更多以管控型为导向。城市更新项目是存量资源的再利用，需要协调多方利益，在既有条件下要秉持增值服务的审批管理理念，不是简单地说“行不行”，而是要在现有的法律框架下，找到可实施的路径。比如更新项目普遍面临存量用地的规划条件变更、用地性质调整、产权登记难、建设标准不适配等诸多问题，一般无法套用征迁的“归零”审批方式，亟需探索形成适应存量更新项目的审批路径。如宁波十方合胜项目，由于土地使用性质为临时用地（临时工转商），每五年就要办理一次临时转性手续，并随时面临被征收的可能，企业投资风险较大。

（四）城镇危旧房屋更新面临“刚需”、潜力巨大，自主更新的落地路径仍需破题

以浙江省为例，全省目前现存2000年以前（含）的城镇房屋有72.12万幢，1990年以前（含）的城镇房屋有20.85万幢。对这类安全隐患多、建筑密度大的老旧住房集中小区实施传统征迁模式较为困难。中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》提出“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建”“实施城镇预制板房屋治理改造行动”。在实际工作推进中，基于法律规定的项目合规许可、容积率奖励、税费收取等具体操作路径还需明确，通过老旧住房自主更新激发民间投资潜力仍然是一个长期过程。

浙江引导多元主体参与城市更新的经验举措

（一）法规创新畅通制度通道

颁布《浙江省城镇社区更新条例》，总结提炼全省完整社区建设、老旧小区改造、危旧房治理等方面经验做法，在地方立法权限范围内将行之有效的措施上升为法规制度，明确城镇社区更新原则、社区更新规划和计划编制要求、社区更新项目实施主体和程序等，还对危险房屋集中的城镇老旧小区实施整体拆除重建的实施路径、激励政策等方面作了具体规定，比如提到对危险房屋实施拆除重建的，增加的建筑套数可用作保障性住房、公共服务设施用房等，有力构建了居民参与危旧住房原拆原建项目的制度通道，提供了清晰的操作框架和程序性保障。    

（二）金融服务拓宽融资渠道

制定《城市更新项目谋划与实施指南（试行）》，围绕7大类24小类更新项目体系，重点聚焦市政基础设施更新、公共空间和公共建筑更新等体系型更新项目和住区更新、厂区（园区）更新、商区更新、历史街区更新、其他片区更新等区块型更新项目，建立全量全口径城市更新项目库，并遴选各地重点片区更新项目提前开展融资方案指导。深化政银企合作，强化金融政策精准对接，组建城市更新金融服务团，三批次共发布337个金融服务重点项目，广泛吸纳政策性银行、大型商业银行、股份制银行、地方银行等金融机构参与，为城市更新重点项目搭建高效对接平台，提供政策解读、需求对接、项目策划、产品供给和案例推广等金融服务支持。2025年金融服务团累计为178个项目提供融资，授信总额1524亿元，已发放专项贷款506亿元。

（三）试点先行探索自主更新

通过政府引导、居民出资、金融支持，稳慎推动危旧小区拆除重建，不仅能解决百姓安居问题，还能更好撬动民间投资，并激发装饰装修、家电家具等消费潜力。近年来，以杭州市拱墅区“浙工新村”、衢州江山市“永安里片区”项目为试点，积极探索以业主自主更新方式推进拆改结合型的城镇老旧小区改造模式。“浙工新村”项目，着力破解旧住区改造工作中存在的政府单向投入、规划指标受限、审批路径不通等关键性难题，采取“居民自筹+政府补贴”的资金筹措模式，实施老旧小区危旧住宅整体拆除重建。“永安里片区”项目，江山市成立以分管市领导为组长的城区危旧住房自主改造指挥部，践行群众路线，成立自主更新业委会，广泛征求业主意见。项目采取业主出资、整体拆除、原拆原建的模式，实现更新后居住品质有效提升。

杭州浙工新村危旧房改造前和改造后实景

（四）运营赋能强化自我造血

总结推广各地城市更新项目运营管理方面的先进经验和创新模式，目前已公布第一批20个社区运营典型案例。征集一批集策划设计、投资建设、运营管理于一体的优质综合运营商，组建城市更新运营商库，为片区更新项目与优质运营商搭建对接桥梁。

下一步对策建议

（一）创新金融产品支持城市更新

为激发市场主体活力，要进一步创新金融产品和金融服务，推动社会资本深度参与城市更新项目，提升项目造血自平衡能力。完善城市更新项目贷款管理办法配套制度，针对项目不同阶段风险收益特征，突破以固定资产抵押为主的传统信贷逻辑，积极发展包括项目未来收益权质押、无形资产（如街区品牌价值）质押等新型融资模式，以及“大片区、长周期”开发模式下的综合性融资方案，精准匹配项目现金流，更好地吸引民间资本参与片区更新项目。

（二）探索破解城镇老旧住房自主更新难题

按照业主主体、政府支持的原则，进一步探索建立业主“自主出资+政府政策激励”的资金筹措机制，稳妥有序推动城镇危旧小区自主更新、原拆原建。鼓励地方政府制定危险房屋及危旧小区实施拆除重建的具体规定，推动出台实施细则和操作指南，探索完善项目合规许可、容积率奖励、产权办理等操作路径，努力把老房子变成好房子。

（三）搭建多方资源对接平台

建立城市更新项目信息统一发布平台，定期组织项目推介会、融资对接会，打通政府、企业、金融机构与产权主体之间的信息壁垒。鼓励组建由规划、建设、运营、金融等专业机构共同参与的城市更新联盟，提供全过程咨询与资源整合服务，推动项目“谋、融、建、管”一体化实施。

（四）建立服务型审批许可机制

对更新项目的许可审批要从管控型向服务型转变，更好地为满足项目更新实施的需求服务。探索建立适应城市更新的投资、立项、土地、规划、建设等行政许可或者备案工作的协同办理机制，打破部门壁垒，压缩办理时限，提高审批效率，实现城市更新项目从立项到竣工的高效、便捷、集约化审批服务。