聚焦“十五五”：从 “增量扩张” 到 “存量提质”，城市更新开启新征程
聚焦“十五五”：从 “增量扩张” 到 “存量提质”，城市更新开启新征程
当城镇化率突破 67%，我国城市发展正式迈入 “存量时代”—— 曾经的 “增量扩张” 难以满足居民对品质生活的需求，老旧设施老化、公共服务不足等问题逐渐凸显，城市更新势在必行。2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》重磅发布，明确将 “大力实施城市更新” 作为城市高质量发展的核心抓手。从中央政策到地方实践，从民生改善到产业升级，这场覆盖全国的城市“焕新行动”，正深刻改变着我们的生活空间与城市面貌。今天，就为你全面拆解 “十五五”城市更新的核心内容与未来方向！
2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，明确提出：坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这意味着未来5年，城市发展将彻底告别 “摊大饼” 模式，转向“绣花式”精细治理，聚焦存量空间的品质提升与功能优化。
从数据来看，“十四五”期间我国城市更新已打下坚实基础，而 “十五五” 规划在此基础上提出更高目标：
核心逻辑：三大维度破解 “城市病”
民生维度：我国当前老年人口达 3.1 亿，残疾人 8500 万，关联 2.6 亿个家庭。城市更新将重点补齐老旧小区加装电梯、社区养老服务中心、无障碍坡道等民生短板，例如北京已明确 “十五五” 期间每区至少建设 10 个综合养老服务中心，上海计划为 2000 年前建成的老旧小区全面加装电梯。
发展维度：通过盘活低效用地、老旧厂房，可释放大量发展空间。据《求是》杂志数据，我国城镇低效用地占比约 15%，若通过更新改造重新利用，预计可拉动投资超 10 万亿元，同时催生文创、科创、养老等新业态，创造超 800 万个就业岗位。安全维度：针对城市内涝、燃气管道老化等安全隐患，住建部明确要求 “十五五” 期间城市排水防涝设施达标率提升至 90% 以上，完成 2000 年前铺设的老旧燃气管道全面更新。例如广州已启动 “地下管网焕新工程”，计划 5 年内改造老旧管网 3000 公里。
政策支撑：八项任务 + 六大体系保驾护航
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，构建了完善的政策支撑体系：
截至 2025 年 11 月，全国已有 28 个省份出台省级城市更新专项政策，其中广东、浙江等地已发行城市更新专项债超 5000 亿元，为项目落地提供资金保障。
“先体检、后更新” 机制：住建部要求各地建立 “城市体检指标体系”，从生态、民生、安全等 8 大维度 50 项指标开展评估，形成问题清单后再制定更新方案。例如杭州通过城市体检发现 “老城区停车难”“社区医疗资源不足” 等 12 类问题，针对性规划建设 200 个公共停车场、50 个社区卫生服务站。
“四好” 建设目标：从 “好房子”（满足绿色、智能、适老标准）到 “好小区”（完善配套设施）、“好社区”（构建 15 分钟生活圈）、“好城区”（实现产城融合），层层递进提升人居品质。
住建部部长倪虹在文章《推动房地产高质量发展》中明确提出：在城市更新中一体推进“好房子、好小区、好社区、好城区” 的 “四好” 建设。
可复制经验：全国标杆做法参考
住建部发布的《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第四批）》，汇总各地创新举措，为全国提供参考：
四川：建立 “省级统筹 — 市级主责 — 区县主抓” 三级机制，省级层面制定规划导则，市级成立更新指挥部，区县组建项目专班，确保政策落地 “不打折”。2025 年四川已启动 150 个城市更新项目，投资超 800 亿元。
南京：灵活划定用地边界，允许同一项目内不同用途用地混合布局，例如在老旧厂区改造中，可保留 30% 用地用于商业配套，剩余用于建设人才公寓，破解 “改造成本高、收益低” 难题。
苏州：推行 “共生式更新”，在平江历史街区改造中，鼓励商户自主参与设计改造，政府给予装修补贴和租金减免，改造后街区商户留存率达 85%，客流量提升 40%。
深圳大鹏新区：片区统筹的 “系统更新”核心动作：围绕 “城市更新八大行动”，编制城中村改造专项规划，划定 5 个重点更新片区，提前储备 30 个重点项目。
例如葵涌片区更新项目，整合 3 个城中村用地，规划建设 2 所学校、1 所医院、5 个口袋公园，同时保留 2 处历史建筑打造文化地标。亮点成效：通过片区统筹，避免 “零散改造” 导致的配套不足问题。
目前首个试点片区已完成改造，新增住宅 5000 套（其中保障房 2000 套），新增就业岗位 8000 个，居民满意度达 92%。
创新机制：推出“更新+产业”模式，与华为、比亚迪等企业合作，在更新片区配套建设新能源、数字经济产业园，实现“居住、就业、服务”一体化。
鹤岗：资源型城市的 “转型更新”
核心动作：作为资源型转型城市，鹤岗以城市更新统领 “十五五” 城市建设，优先改造 2000 年前建成的 87 个老旧小区，目前已完成 30 个小区改造，加装电梯 120 部，配建充电桩 500 个。同时推进采煤沉陷区生态修复，计划 5 年内将 20 平方公里沉陷区改造为城市湿地公园。
亮点特色：结合寒地城市特点，在更新中加装外墙保温层、改造供暖管网，居民冬季室内温度平均提升 5-8℃；挖掘煤矿文化资源，将废弃矿井改造为煤矿博物馆，年接待游客超 50 万人次，带动文旅产业发展。
转型成效：通过更新改造，鹤岗城市宜居度显著提升，2025 年常住人口较 2023 年增长 3%，扭转了人口外流趋势，同时吸引 20 余家文旅、康养企业落户，投资超 100 亿元。
重庆：金融赋能的 “创新玩法”
具体举措：建立城市更新金融工作专班，协调 12 家银行设立 500 亿元城市更新专项贷款，利率较普通贷款低 10%-15%；
探索 “更新贷 + REITs” 模式，例如解放碑片区更新项目，通过专项贷款完成改造后，发行 REITs 实现资金回笼，再投入新的更新项目；建立尽职免责机制，对金融机构支持城市更新的不良贷款率容忍度提升至 5%。
实施效果：政策出台 1 个月内，重庆已落地城市更新项目 18 个，获得专项贷款支持 80 亿元，预计 2025 年全年可带动城市更新投资超 500 亿元。
居住更舒适：老旧小区将全面升级为 “完整社区”，配套幼儿园、便利店、养老服务站、健身广场等设施，15 分钟生活圈覆盖所有城镇社区。例如武汉计划 “十五五” 期间为每个老旧小区配备 1 个社区食堂，解决老年人 “吃饭难” 问题。
出行更便捷：城市主干道、商业综合体、社区出入口将全面加装无障碍设施，盲道、坡道、无障碍电梯实现 “全覆盖”；同时推进共享单车、共享汽车站点与社区衔接，北京、上海等城市已试点“社区微公交”，解决“最后一公里”出行难题。
城市更有魂：历史文化街区、工业遗存将得到保护性开发，例如西安将老旧纺织厂改造为 “纺织城艺术区”，成都将古街巷改造为 “宽窄巷子2.0 版本”，既保留城市记忆，又注入新业态，成为市民休闲、游客打卡的新地标。
产业更活力：老旧厂区、低效产业园将转型为科创园、文创园、跨境电商产业园等，例如深圳华强北片区通过更新改造，从传统电子市场转型为“电子+科创”产业集群，2025 年园区产值突破 1000 亿元，带动5万人就业。
环境更宜居：城市将新增大量口袋公园、绿道，例如广州计划“十五五”期间建设 500 个口袋公园，实现 “300 米见绿、500 米见园”；同时推进黑臭水体治理，全国地级及以上城市黑臭水体消除比例将提升至95%以上。
在“十五五”战略部署中，城市更新早已跳出 “拆旧建新” 的传统框架，成为中国式现代化城市发展的关键实践。从中央规划明确 “大力实施城市更新”，到住建部 “先体检、后更新” 的科学方法，再到深圳、鹤岗、重庆等地的探索，始终以 “人民为中心”—— 既承接 “十四五” 改造基础，提出 “再改造 25 万个以上老旧小区” 的进阶目标，用 “四好” 标准构建完整生活生态，回应3.1 亿老年人口与8500 万残疾人群体需求，更通过盘活低效用地拉动投资、创造就业，让城市在保护中焕新。
这场更新更构建了多元共治新格局，28 个省份出台专项政策、多地发行超 5000 亿元专项债，政府、市场、公众协同发力。未来五年，当 25 万个老旧小区升级、80% 社区覆盖无障碍设施、5000 万群众受益，坡道平缓、食堂飘香、公园遍布的细微变化，将让 “十五五”“人民城市” 的蓝图真正照进日常。