新一轮城市更新，新在哪里？

城市更新这个词在我国最早是深圳在2009年提出，后续2019年12月中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念，强调加强城市更新和存量住房改造提升，这是中央层面首次提出城市更新。后续，十四五规划、党的二十大均对城市更新做出部署。今年，中央又印发《关于持续推进城市更新行动的意见》。

尽管城市更新这个词始终未变，但身在这个行业的人，应该都能体会到，其内涵已大为不同，标志性的重大事件我认为有两个，一是去年开始部分国有大行接到监管部门的指导，开始逐步暂停城市更新一二级联动模式贷款业务，监管部门表示要制定新的城市更新贷款管理办法（但至今迟迟未下发）。二是今年中央印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出八大任务体系，标志着我国城市更新进入了一个全新的历史阶段。我把今年开始的城市更新称为新一轮城市更新。

新一轮城市更新跟以往的城市更新区别在哪？经过分析比较和实践经验，我概况为五点主要的差异：

提出背景不同：以往城市更新处于城镇化快速增长期，我国正处于城镇化快速发展期，常住人口城镇化率从2015年的56.1%提升至2024 年的67%，这一时期的主要特征是人口大量向城市集聚，城市规模快速扩张，住房短缺问题突出，主要依靠“摊大饼”式的城市扩张和“大拆大建”的物理空间重构来实现发展。如今，新一轮城市更新背景下，中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

项目类型不同：以往城市更新项目多为分散的单点式更新，如棚户区改造、危旧房改造等，整体上“拆和建”比较多，涉房项目较多、一二级联动模式较多。而新一轮城市更新强调城市综合治理，“留和改”较多，统筹解决城市功能、设施、安全、风貌、文化和治理问题，实现从单一物理改造到经济、社会、文化、生态综合治理的跃升。

主流融资方式不同：以往城市更新融资主要依靠政府投资、银行贷款等传统方式，还款来源多为项目二级开发阶段的商品房销售收入或地方政府土地出让收入，本质上是以不动产抵押为主的“准房地产”融资模式。新一轮城市更新则强调健全多元化投融资方式，加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债等对符合条件的项目给予支持，同时鼓励各类金融机构参与，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，构建政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式。

更新目标不同：以往城市更新目标相对单一，多以推动经济增长、提升城市形象、满足居民居住需求为主，如通过大规模的商业开发、地标建筑建设等方式来促进城市发展。新一轮城市更新则以满足人民美好生活需要为根本目标，强调统筹发展和安全，增强城市韧性，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效等。

实施机制不同：以往城市更新的实施机制相对单一，政府在其中扮演着绝对主导角色，政府会指定城市更新项目实施主体，从项目规划、资金投入到建设实施等各个环节，政府的行政指令起到关键作用。新一轮城市更新则强调创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径，所有物业的权利人，均可以作为实施主体开展城市更新项目，中央层面首次提出鼓励自主更新、原拆原建，政府从直接实施者转变为引导者和监管者，主要负责制定政策、提供支持、监督管理。